Erst reguliert, dann liberalisiert: Milchbauern stehen mit einem Bein im Weltmarkt

Jahrzehntelang hinweg war die staatliche Regulierung des Milchmarktes ein Kernelement der europäischen Agrarpolitik. Doch die Zeiten ändern sich. In der jüngeren Vergangenheit hat sich der Staat immer mehr aus dem Milchmarkt zurückgezogen – mit zum Teil drastischen Folgen für die Erzeuger.

Um die aktuellen Entwicklungen zu verstehen, ist ein Blick in die Vergangenheit unerlässlich – genauer gesagt ins Jahr 1964. Damals begannen die europäischen Partner mit der Errichtung einer gemeinsamen europäischen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse. Wesentliches Ziel der staatlichen Interventionen war es damals, die „Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“. Außerdem wollte die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) verhindern, „dass sich die Schwankungen der Weltmarktpreise auf die Preise innerhalb der Gemeinschaft übertragen.“ Die Milchmarktpolitik der heutigen EU war also von Beginn an darauf ausgerichtet, die Erzeugerpreise für Milch zu stützen und setzte dazu auf Binnenmarktinterventionen und Außenhandelsregelungen.

Schon bald allerdings zeigten sich die Schattenseiten dieses Systems. Die staatliche Marktsteuerung war mit der Dynamik von Angebot und Nachfrage überfordert. Das führte Anfang der 1980er Jahre zu stark steigenden Haushaltsausgaben und Lagerbeständen, plastisch als „Milchseen“ und „Butterberge“ bezeichnet. Noch heute erinnern sich viele Menschen an die Schlagwörter aus dieser Zeit.

Erfolglose Korrekturen

Nachdem Mitverantwortungsabgaben und Garantieschwellen keine nachhaltige Wirkung zeigten, setzte die EWG auf eine scharfe Begrenzung der Milchproduktion. Wer mehr als die festgelegte Garantiemenge produzierte, musste ab 1. April 1984 eine Abgabe auf den Überschuss zahlen. Dies entsprach de facto einer Kontingentierung, also einer „Quote“. Doch auch sie konnte (trotz etlicher Anpassungen des Rechtsrahmens) weder den Strukturwandel unter den Milchviehhaltern aufhalten, noch schaffte sie es, die Erzeugerpreise konstant zu halten. Im Gegenteil. Von 1984 bis 2015 (Beginn und Ende der Milchquote) sank die Zahl der deutschen Milchbauern von 369.000 auf 75.000. Die Belastungen der verbliebenen Landwirte hingegen stiegen im selben Zeitraum deutlich. Marktexperten gehen davon aus, dass den aktiven Milcherzeugern in Deutschland in dieser Phase ca. 15 Milliarden Euro durch Kauf und Pacht von Milchquoten oder sogenannte Superabgaben verloren gingen. Dieser Begriff bezeichnet Strafzahlungen für Milchbauern, die mehr als die für ihren Betrieb vorgesehene Quote produzieren. Weitere hier nicht berücksichtigte Einkommensverluste entstanden durch die Wachstumsbegrenzung der Betriebe, derentwegen von der weltweit steigenden Nachfrage zwar zum Beispiel Australien, Neuseeland oder südamerikanische Regionen profitieren konnten, nicht aber der europäische Markt.

Zurück in die Zukunft

Heute sind Milchquote, Exportsubventionen, Butterberge und Milchseen Geschichte.
Nachdem klar war, dass staatliche Eingriffe die Märkte nicht stabilisieren konnten, änderte die Europäische Union in den vergangenen Jahren ihren Kurs – und schlug stattdessen den Pfad der Liberalisierung, und Marktöffnung ein.
Die Bundesregierung bzw. das Bundeslandwirtschaftsministerium gestalteten diese Entwicklung entscheidend mit:

• 2007 erhielten deutsche Milchbauern zum letzten Mal Beihilfen, damit sie Magermilchpulver billiger anbieten konnten,
• 2008 senkte die EU die Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver auf das heutige Niveau. Hintergrund: Über die „Öffentliche Intervention“ kauft die Europäische Union auch heute noch Butter und Magermilchpulver in Krisenzeiten auf und lagert sie in öffentlichen Lagerstätten ein, um den Markt zu entlasten. Diese Produkte werden in Zeiten besserer Marktlagen wieder auf den Markt gebracht.
• 2009 gab es zum letzten Mal Exporterstattungen für Milchprodukte, in der Folge entfielen die direkte Subvention für den Verkauf von Milchprodukten an Staaten außerhalb der Europäischen Union und
• 2015 lief die Milchquote nach einer mehrjährigen Übergangsphase endgültig aus.

Begleitet wurde diese Entwicklung durch den Abschluss bilateraler Handelsabkommen, die ebenfalls die Öffnung des europäischen sowie deutschen Milchmarktes vorantrieben.  

Milchmarkt ist europäisch

Heute wird etwa die Hälfte der in Deutschland verarbeiteten Milch außerhalb Deutschlands vermarktet, der größte Teil in den europäischen Nachbarländern. Gleichzeitig sind andere europäische Anbieter in großem Umfang auf dem deutschen Markt präsent. Der Selbstversorgungsgrad, der das Verhältnis von Im- und Exporten widerspiegelt, liegt für fast alle Milch- und Milchprodukte in Deutschland über 100 Prozent.

Was passiert mit der deutschen Milch?

Die Liberalisierung des Milchmarktes eröffnet deutschen Milchbauern neue Chancen, bringt aber auch Herausforderungen und Risiken mit sich. Dazu gehören stark schwankende Erzeugerpreise. Die deutschen Milchbauern sind daher immer stärker dem Einfluss der Weltmarktpreise ausgesetzt – im Guten und im Schlechten. Wegen der politisch vorgegebenen Internationalisierung des Milchmarktes gilt das auch dann, wenn sich ein Milcherzeuger oder eine Molkerei auf regionale Märkte konzentriert. Wenn unterschiedliche globale Faktoren die Erlösmöglichkeiten für Milchprodukte beeinflussen, ist eine verlässliche längerfristige Markteinschätzung und damit auch der Einkommensperspektive kaum noch möglich. Um den Milchsektor zukunftsfähig zu halten, müssen Staat und Privatwirtschaft daher geeignete Instrumente zum Management großer Preisrisiken schaffen.

Erzeugerpreise in Ozeanien und Deutschland

Der Deutsche Bauernverband fordert daher die politischen Institutionen sowie die Vermarktungspartner der Landwirte zum Handeln auf. Zudem ist der DBV Partner einer Seminarreihe, die Milchbauern und Molkereien den Warenterminhandel mit Milchprodukten nahebringen soll. Mehrere hundert Milchbauern und Molkereimitarbeiter haben bereits daran teilgenommen. Die inhaltliche Federführung der Veranstaltung liegt beim Institut für Ernährungswirtschaft.